I – DO CONCEITO DE TAXA
Inicialmente, vale salientar que, conforme prescreve o artigo 145, II, da Constituição Federal, a União, Estados, Distrito Federal e Municípios poderão instituir o tributo taxa, ipsis litteris:
Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:
(…)
II – taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;
(CF, 1988)
Em acordo com o texto da Carta Magna, o artigo 77, caput, do Código Tributário Nacional também dispõe que:
Art. 77. As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição.
(CTN, 1966)
Segundo lições de Leandro Paulsen:
“O interesse público impõe ao Estado que exerça o poder de polícia administrativa e que preste determinados serviços. Contudo, não há por que toda a sociedade participar do custeio de tais atividades estatais na mesma medida quando sejam específicas, divisíveis e realizadas diretamente em face de ou para determinado contribuinte que a provoca ou demanda. Daí a outorga de competência para a instituição de tributo que atribua o custeio de tais atividades específicas e divisíveis às pessoas às quais dizem respeito, conforme o custo individual do serviço que lhes foi prestado ou fiscalização a que foram submetidas, com inspiração na ideia de justiça comutativa”.
(PAULSEN, Leandro. Curso de direito tributário: completo. 8. ed. São Paulo: Saraiva, 2017.)
Vale salientar também que, consoante dispõe o artigo 145, § 2º, do Código Tributário Nacional, as taxas não poderão ter base de cálculo própria dos impostos:
Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:
(…)
§ 2º As taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos.
(CTN, 1966)
Logo, resta claro que o fato gerador da taxa consiste em uma atuação estatal específica, podendo ser o exercício regular do poder de polícia ou colocação à disposição de um serviço público, específico e divisível, sendo as duas hipóteses referentes a uma conduta estatal, e não um comportamento que deva ser realizado pelo contribuinte, em que o produto arrecadatório tem destinação específica, que é o custeio dessa atividade, além de não estar sujeito a devolução posterior.
II – DOS TIPOS DE TAXAS
Como já exposto anteriormente, há dois tipos do tributo taxa: decorrente do exercício do poder de polícia ou decorrente da colocação à disposição de um serviço público, específico e divisível.
Importante esclarecer que poder de polícia corresponde a uma atividade fiscalizatória por parte do Poder Público, com fulcro no artigo 78 do Código Tributário Nacional:
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou a abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
(CTN, 1966)
Cabe aduzir que vários são os exemplos das taxas que podem ser cobradas decorrente de tal exercício, tais como:Taxa de Fiscalização de Vigilância Sanitária, Taxa de Fiscalização de Obra, Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental, etc.
Em relação ao serviço público, oportuno destacar que caracteriza-se por ser toda atividade que proporciona uma utilidade ou uma comodidade material, fruível diretamente pelas pessoas pertencentes à sociedade, prestado pelo Estado, ou por quem lhe faça as vezes, sob o regime jurídico de direito público (BANDEIRA DE MELLO, 1999).
Sobre serviço específico, cabe ressaltar que é aquele em que há identificação do beneficiário, a quem o Estado, com o serviço, prestou uma utilidade, conforme se depreende do artigo 79, II, do Código Tributário Nacional, in verbis:
Art. 79. Os serviços públicos a que se refere o artigo 77 consideram-se:
(…)
II – específicos, quando possam ser destacados em unidades autônomas de intervenção, de utilidade, ou de necessidades públicas;
(CTN, 1966)
Em relação ao serviço divisível, cumpre aduzir que corresponde aos que devem ser individualmente quantificáveis aos beneficiários, consoante dispõe o artigo 79, III, do Código Tributário Nacional, ipsis litteris:
Art. 79. Os serviços públicos a que se refere o artigo 77 consideram-se:
(…)
III – divisíveis, quando suscetíveis de utilização, separadamente, por parte de cada um dos seus usuários.
(CTN, 1966)
Logo, resta claro que serviços públicos, específicos e divisíveis são os prestados pelo Estado, em sentido amplo, ou por quem lhe faça as vezes; que há identificação do beneficiário; e que sejam individualmente quantificados.
Sendo assim, são exemplos de taxas decorrentes de serviços públicos, específicos e divisíveis: Taxa de Coleta de Lixo Domiciliar, Taxa de Licenciamento Anual do Veículo, Taxa de Registro do Comércio, etc.
III – DA COBRANÇA DA TAXA DE INCÊNDIO
De início, cumpre asseverar que alguns estados e municípios do país realizam a cobrança da chamada Taxa de Incêndio, tributo este pago por imóveis residenciais e não residenciais de diversas localidades, tendo como fato gerador o serviço de prevenção e extinção de incêndios em unidades imobiliárias.
Vale salientar que o Corpo de Bombeiros Militar, conforme dispõe o artigo 144, V, da Constituição Federal, é um dos órgãos responsáveis pela segurança pública, sendo exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, ipsis litteris:
Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
(…)
V – polícias militares e corpos de bombeiros militares.
(CF, 1988)
Logo, o Corpo de Bombeiros é uma corporação responsável pela segurança pública, com objetivo de proteção aos indivíduos e aos patrimônios, através do combate e extinção de incêndios.
Segundo lições de Leandro Paulsen acerca do tema:
“Não se admite, porém, a cobrança de taxa pela prestação de serviços que a Constituição diz serem deveres do Estado e direito de todos, tais como os de saúde e de segurança, devem ser prestados gratuitamente, não podendo dar ensejo à instituição e cobrança de taxas.”
(PAULSEN, Leandro. Curso de direito tributário: completo. 12. ed. São Paulo: Saraiva, 2021).
Dessa maneira, o serviço de combate/extinção a incêndios é um dever do Estado, de interesse geral, não havendo possibilidade de individualização, já que os beneficiários não são pessoas determinadas, um dos requisitos para a caracterização da taxa de serviço público.
Em 2017, em julgamento do RE 643.247, de Relatoria do Ministro Marco Aurélio Melo, o Supremo Tribunal Federal entendeu não ser possível a cobrança da Taxa de Incêndio, in verbis:
TAXA DE COMBATE A INCÊNDIO – INADEQUAÇÃO CONSTITUCIONAL. Descabe introduzir no cenário tributário, como obrigação do contribuinte, taxa visando a prevenção e o combate a incêndios, sendo imprópria a atuação do Município em tal campo.
(STF – RE: 643247 SP, Relator: MARCO AURÉLIO, Data de Julgamento: 01/08/2017, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 19/12/2017)
Para o relator do recurso em questão: “A segurança pública, presentes a prevenção e o combate a incêndios, faz-se, no campo da atividade precípua, pela unidade da Federação, e, porque serviço essencial, tem como viabilizá-la a arrecadação de impostos, não cabendo ao Município a criação de taxa para tal fim.”
Diante da ausência do requisito da divisibilidade, cumpre esclarecer que o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil moveu uma Ação Direta de Inconstitucionalidade, sob nº 4.411, aduzindo que o tributo mencionado não seria compatível com o financiamento de serviços de segurança pública, violando os artigos 144, V, § 6º e 145, II, § 2º, da Constituição Federal.
Cabe aduzir que, em agosto de 2020, o Supremo Tribunal Federal julgou a ADI mencionada anteriormente, firmando entendimento de que a cobrança da Taxa de Incêndios seria inconstitucional, vejamos:
DECISÃO RECURSO EXTRAORDINÁRIO — TAXA ESTADUAL DE COMBATE A INCÊNDIO – INCONSTITUCIONALIDADE – PRECEDENTES – SEGUIMENTO – NEGATIVA. 1. Colho o seguinte trecho do acórdão recorrido: APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE REPETIÇÃO DE INDÉBITO. LEI ESTADUAL Nº 14.938, DE 2003. TAXA DE PREVENÇÃO DE INCÊNDIO. ENTENDIMENTO DO EGRÉGIO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COM REPERCUSSÃO GERAL. PREVALÊNCIA. COBRANÇA IRREGULAR. RECURSO NÃO PROVIDO. 1. A taxa constitui contraprestação do contribuinte por um serviço público divisível, efetivo ou potencial, ainda que não tenha sido efetivamente utilizado. 2. O Pleno do egrégio Supremo Tribunal Federal, no julgamento do mencionado RE nº 643.247 – SP, com repercussão geral, fixou entendimento segundo o qual a prevenção e o combate a incêndio constitui espécie do gênero segurança pública e seu custeio não pode ser feito com instituição de taxa. 3. Assim, inexigível a taxa de incêndio, pelo que devida a repetição do valor indevidamente pago. 4. Apelação cível conhecida e não provida, mantida a sentença que acolheu a pretensão inicial. [...] A apelada juntou, com a petição inicial, os documentos inseridos nos arquivos eletrônicos nº 3/11. Destaco as guias pagas referentes às taxas de incêndio dos anos de 2014, 2015, 2016, 2017 e 2018 (arquivo eletrônico nº 5). Estes os fatos. Em relação ao direito, a taxa constitui contraprestação do contribuinte por uma atividade estatal com ele relacionada, de modo específico e divisível, ainda que não requerida. É o que ensina Roque Antônio Carrazza no Curso de direito constitucional tributário, 18. ed., São Paulo: Malheiros, 2002, p. 463: [...] A Lei estadual nº 14.938, de 2003, que alterou a Lei estadual nº 6.763, de 1975, dispõe no art. 113: Art. 113 – A Taxa de Segurança Pública é devida: (...) IV - pela utilização potencial do serviço de extinção de incêndios. Entretanto, o Pleno do egrégio Supremo Tribunal Federal, no julgamento do mencionado RE nº 643.247 - SP, com repercussão geral, fixou entendimento segundo o qual a prevenção e o combate a incêndio constitui espécie do gênero segurança pública e seu custeio não pode ser feito com instituição de taxa: [...] Verifico que a apelada efetuou o pagamento de taxas de incêndio referente aos anos de 2014, 2015, 2016, 2017 e 2018 (arquivo eletrônico nº 5). Entretanto, conforme entendimento do egrégio Supremo Tribunal Federal, é inexigível a mencionada taxa de incêndio instituída pela Lei estadual nº 14.938, de 2003. Portanto, é devida a repetição dos valores pagos indevidamente. Logo, o inconformismo não tem pertinência. [...] No extraordinário, o recorrente aponta violados os artigos 97, 144 e 145, inciso II, da Constituição Federal. Conforme sustenta, no exame do recurso extraordinário nº 643.247, alusivo ao Tema nº 16 da repercussão geral, não foi alcançado o quórum de maioria absoluta para ter-se a declaração de inconstitucionalidade material da taxa de incêndio, sublinhando a subsistência com relação aos Estados. Alega não constituir a extinção de incêndios atividade de segurança pública. Sublinha se tratar de serviço específico e divisível. Evoca precedentes do Supremo. 2. De início, quanto a evocação do artigo 97 da Lei Fundamental, no que direciona a atuação do Tribunal Pleno ou do órgão especial que lhe faça as vezes. Tem-se que a Corte de origem não incorreu em erro de procedimento. Limitou-se a examinar a controvérsia à luz da legislação de regência. Descabe confundir declaração de inconstitucionalidade de norma com simples interpretação da lei, à luz do caso concreto. O entendimento adotado pelo Colegiado de origem está em consonância com a jurisprudência deste Tribunal. O Supremo, na Sessão Plenária virtual de 7 a 17 de agosto último, ao julgar a ação direta de nº 4.411, de minha relatoria, declarou inconstitucional a Lei nº 14.938/2003 do Estado de Minas Gerais, no que instituiu taxa por utilização potencial do serviço de extinção de incêndios. Na ocasião, fiz ver: Há a contrariedade dos dispositivos impugnados com o artigo 145, inciso II, da Constituição Federal. Aos Corpos de Bombeiros Militares compete, além das atribuições definidas em lei, a execução de atividades de defesa civil artigo 144, inciso V e § 5º. No último gênero inclui-se a prevenção e o combate a incêndios. As funções surgem essenciais, inerentes e exclusivas ao próprio Estado, no que detém o monopólio legítimo da força. Trata-se de atividades inseridas no campo de atuação precípua das unidades da Federação, revelando-se serviço cuja viabilização decorre da arrecadação de impostos. Impróprio é que, a pretexto de prevenir sinistro relativo a incêndio, venha o Estado a criar tributo sob o rótulo taxa, ausente exercício do poder de polícia ou a utilização efetiva ou potencial de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à disposição. Quando do exame da ação direta nº 1.942, relator ministro Edson Fachin, com acórdão publicado no Diário da Justiça de 15 de dezembro de 2016, o Supremo, a uma só voz, confirmou a medida acauteladora anteriormente implementada, proclamando inconstitucionais dispositivos de lei estadual a versarem taxa de segurança pública, reportando-se a precedentes no sentido de que a atividade consiste em serviço público geral e indivisível, devendo ser mantida mediante a arrecadação de impostos: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO TRIBUTÁRIO. TAXA. SEGURANÇA PÚBLICA. EVENTOS PRIVADOS. SERVIÇO PÚBLICO GERAL E INDIVISÍVEL. LEI 6.010/96 DO ESTADO DO PARÁ. TEORIA DA DIVISIBILIDADE DAS LEIS. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal se consolidou no sentido de que a atividade de segurança pública é serviço público geral e indivisível, logo deve ser remunerada mediante imposto, isto é, viola o artigo 145, II, do Texto Constitucional, a exigência de taxa para sua fruição. 2. Da argumentação exposta pela parte Requerente não se extrai a inconstitucionalidade in totum do dispositivo impugnado, assim se aplica ao caso a teoria da divisibilidade das leis, segundo a qual, em sede de jurisdição constitucional, somente se deve proferir a nulidade dos dispositivos maculados pelo vício de inconstitucionalidade, de maneira que todos aqueles dispositivos legais que puderem subsistir autonomamente não são abarcados pelo juízo de inconstitucionalidade. 3. Ação direta de inconstitucionalidade a que se dá parcial procedência, a fim de declarar inconstitucional a expressão serviço ou atividade policial militar, inclusive policiamento preventivo constante no artigo 2º da Lei 6.010/96 do estado do Pará, assim como a Tabela V do mesmo diploma legal. A óptica já havia sido adotada no recurso extraordinário nº 643.247/SP, de minha relatoria, com acórdão veiculado em 19 de dezembro de 2017. O Pleno concluiu pela impossibilidade de criar-se taxa visando prevenção e combate, por Estado ou Município. Assentei, na oportunidade: [...] Em síntese, a manutenção do Corpo de Bombeiros, órgão estadual e não municipal, é feita estritamente ante os impostos, não cabendo a criação de taxa, mesmo porque, conforme ressaltou o Tribunal de origem, ao julgar ação direta de inconstitucionalidade, penso que seria muito difícil assentar-se a divisibilidade inerente à taxa, a essa espécie de tributo. […] 3. Ante os precedentes, nego seguimento ao extraordinário. 4. Publiquem. Brasília, 16 de dezembro de 2020. Ministro MARCO AURÉLIO Relator
(STF – RE: 1296445 MG 5003790-89.2018.8.13.0016, Relator: MARCO AURÉLIO, Data de Julgamento: 16/12/2020, Data de Publicação: 18/12/2020)
Vale salientar também que, em 2021, o Supremo Tribunal Federal reafirmou recentemente seu posicionamento quanto à inconstitucionalidade da cobrança da referida taxa. A decisão sobre o tema foi prolatada no julgamento dos Embargos de Divergência opostos nos autos do RE 1179.245.
Sendo assim, resta claro que não pode ser cobrada a Taxa de Incêndio, pois viola o texto constitucional, podendo apenas o Poder Público custear tal serviço através da arrecadação de impostos.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:
AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro, 16 ed. São Paulo: Saraiva, 2010.
BANDEIRA DE MELLO, C. A. Curso de direito administrativo. 12. ed. São Paulo: Malheiros, 1999.
MACHADO, Hugo de Brito. Comentários ao Código Tributário Nacional. 3 ed. São Paulo: Atlas, 2015.
PAULSEN, Leandro. Curso de direito tributário: completo. 8. ed. São Paulo: Saraiva, 2017.
PAULSEN, Leandro. Curso de direito tributário: completo. 12. ed. São Paulo: Saraiva, 2021.