I – DO CONCEITO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL
Inicialmente, vale salientar que trata-se de um instrumento com objetivo de assegurar que as atividades que utilizem de recursos ambientais e/ou sejam potencialmente poluidoras que atendam necessidades e demandas da população, tais como indústria, aeroportos, rodovias, exploração florestal, mineração, etc, sejam feitas e operadas apenas se respeitarem condições estipuladas na legislação ambiental.
Tal processo está disposto no artigo 9º, IV, da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, vejamos:
Art 9º – São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente:
(…)
IV – o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;
(Lei nº 6.938/81 – PNMA)
Forçoso destacar que, segundo lições de Carlos Antônio Pachêco Fiorillo:
“É o conjunto de etapas que integra o procedimento administrativo que tem como objetivo a concessão de licença ambiental”.
(FIORILLO, Celso Antonio Pachêco. Curso de direito ambiental brasileiro. 4 ed. São Paulo: Saraiva, 2003)
Logo, o mencionado instrumento possui funções preventiva e controladora,já que exige que certas atividades/obras adotem técnicas e procedimentos para o uso adequado dos recursos naturais, na medida em que não causem danos ao meio ambiente.
II – DA EXIGIBILIDADE
De acordo com o caput do artigo 10 da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, tal instrumento é exigível para a aprovação de construções, instalações, ampliações e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, ipsis litteris:
Art. 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental dependerão de prévio licenciamento ambiental.
(Lei nº 6.938/81 – PNMA)
Cumpre asseverar que, conforme Resolução nº 237 do CONAMA (Conselho Nacional do Meio Ambiente), órgão que possui a responsabilidade de estudar e propor ao Conselho de Governo e outros órgãos ambientais diretrizes e políticas governamentais para o meio ambiente, além de deliberar, no âmbito de suas competências, sobre normas e padrões ambientais, há o fornecimento de um rol de obras e atividades sujeitas ao licenciamento ambiental, como: projetos agrícolas, extração, mineração, indústrias, rodovias, ferrovias, aeroportos, etc.
Importante esclarecer que, para o Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, a lista de obras e atividades sujeitas ao licenciamento ambiental prevista na Resolução nº 237 do CONAMA é meramente exemplificativa e nada impede que ela seja ampliada por outras normas:
APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO AMBIENTAL. LAVAGEM E TROCA DE ÓLEO. LICENCIAMENTO AMBIENTAL. PREVISÃO DE NECESSIDADE CONTIDA EM LEI MUNICIPAL. RESOLUÇÃO Nº 237/97 DO CONAMA. ROL EXEMPLIFICATIVO. A Lista contida no Anexo I da Resolução nº 237/97 do CONAMA possui rol meramente exemplificativo, apontando atividades cujo potencial poluidor e de degradação ambiental é presumido, e obrigatoriamente devem estar sujeitas a licenciamento. Nada impede que ela seja ampliada por outras normas que considerem as especificidades regionais ou locais, ampliando a proteção ao meio ambiente. Decreto Municipal nº 8.890/2015 de Bento Gonçalves que prevê, entre as atividades sujeitas a licenciamento, a lavagem, o polimento e a lubrificação de veículos.A autorização, sem prazo definido, para funcionamento anterior a essa norma, é concedida em caráter rec sic stantibus. Não se admite a aplicação da teoria do fato consumado em direito ambiental (Súmula 613 do STJ). Exigência de licença ambiental que não viola disposições da Lei nº 13.874/2019.APELAÇÃO DESPROVIDA.
(TJ-RS - AC: 70084145069 RS, Relator: Marcelo Bandeira Pereira, Data de Julgamento: 03/06/2020, Vigésima Primeira Câmara Cível, Data de Publicação: 08/06/2020)
Outras resoluções do CONAMA que exigem o licenciamento ambiental de atividades não listadas na Resolução nº 237, tais como: Resoluções nº 465 (licenciamento de estabelecimentos destinados ao recebimento de embalagens de agrotóxicos e afins, vazias ou contendo resíduos) e nº 335 (licenciamento de cemitérios).
III – DAS LICENÇAS AMBIENTAIS
Cabe frisar que o licenciamento ambiental corresponde a um procedimento administrativo, onde são concedidas, em regra, três licenças distintas, sendo: licença prévia (LP), licença de instalação (LI) e licença de operação (LO), estando as 03 dispostas no artigo 19 do Decreto Federal nº 99.247/90 e no artigo 8º da Resolução nº 237 do CONAMA:
Art. 19. O Poder Público, no exercício de sua competência de controle, expedirá as seguintes licenças:
I – Licença Prévia (LP), na fase preliminar do planejamento de atividade, contendo requisitos básicos a serem atendidos nas fases de localização, instalação e operação, observados os planos municipais, estaduais ou federais de uso do solo;
II – Licença de Instalação (LI), autorizando o início da implantação, de acordo com as especificações constantes do Projeto Executivo aprovado; e
III – Licença de Operação (LO), autorizando, após as verificações necessárias, o início da atividade licenciada e o funcionamento de seus equipamentos de controle de poluição, de acordo com o previsto nas Licenças Prévia e de Instalação.
(Decreto nº 99.247/90)
Art. 8º - O Poder Público, no exercício de sua competência de controle, expedirá as seguintes licenças:
I - Licença Prévia (LP) - concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação;
II - Licença de Instalação (LI) - autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante;
III - Licença de Operação (LO) - autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operação.
Parágrafo único - As licenças ambientais poderão ser expedidas isolada ou sucessivamente, de acordo com a natureza, características e fase do empreendimento ou atividade.
(Resolução CONAMA nº 237/1997)
No tocante à licença prévia, esta é a primeira etapa do instrumento, sendo concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento, sendo avaliada a localização e concepção, atestando a sua viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes para as próximas etapas.
Em relação à licença de instalação, esta é concedida após a LP, e tem o condão de autorizar o início da instalação do empreendimento.
Por fim, a licença de operação é caracterizada por permitir que haja o funcionamento do empreendimento instalado, sendo requerida apenas quando a construção estiver edificada e após ser verificada a eficácia das medidas de controle ambiental estabelecidas nas etapas pretéritas.
III.I – DOS PRAZOS PARA ANÁLISE DOS PEDIDOS DE LICENÇA AMBIENTAL
Vale salientar que, consoante dispõem os artigos 14 e 15 da Resolução nº 237 do CONAMA, os prazos máximos para análise dos requerimentos de licenciamento ambiental a serem observados pelo órgão ambiental licenciador são os seguintes: 06 meses contados do protocolo do pedido de licença (LP, LI ou LO) ou 12 meses contados do protocolo do requerimento de licença caso nesta etapa seja apresentado EIA/RIMA, in verbis:
Art. 14 – O órgão ambiental competente poderá estabelecer prazos de análise diferenciados para cada modalidade de licença (LP, LI e LO), em função das peculiaridades da atividade ou empreendimento, bem como para a formulação de exigências complementares, desde que observado o prazo máximo de 6 (seis) meses a contar do ato de protocolar o requerimento até seu deferimento ou indeferimento, ressalvados os casos em que houver EIA/RIMA e/ou audiência pública, quando o prazo será de até 12 (doze) meses.
§ 1º – A contagem do prazo previsto no caput deste artigo será suspensa durante a elaboração dos estudos ambientais complementares ou preparação de esclarecimentos pelo empreendedor.
§ 2º – Os prazos estipulados no caput poderão ser alterados, desde que justificados e com a concordância do empreendedor e do órgão ambiental competente.
Art. 15 – O empreendedor deverá atender à solicitação de esclarecimentos e complementações, formuladas pelo órgão ambiental competente, dentro do prazo máximo de 4 (quatro) meses, a contar do recebimento da respectiva notificação.
Parágrafo Único – O prazo estipulado no caput poderá ser prorrogado, desde que justificado e com a concordância do empreendedor e do órgão ambiental competente.
(Resolução CONAMA nº 237/1997)
Como pôde ser observado, os mencionados prazos podem ser suspensos por até 04 (quatro) meses se o empreendedor tiver que completar as informações/estudos ambientais ou prestar esclarecimentos, podendo também serem modificados em comum acordo entre empreendedor e o órgão licenciador.
Caso não haja o cumprimento dos prazos citados pelo órgão, o licenciamento poderá ser assumido pelo órgão ambiental que detenha competência para atuar supletivamente, conforme previsão dos artigos 14, § 3º, e 15 da Lei Complementar 140/2011 e artigos 16 da Resolução nº 237 CONAMA:
Art. 14. Os órgãos licenciadores devem observar os prazos estabelecidos para tramitação dos processos de licenciamento.
(…)
§ 3o O decurso dos prazos de licenciamento, sem a emissão da licença ambiental, não implica emissão tácita nem autoriza a prática de ato que dela dependa ou decorra, mas instaura a competência supletiva referida no art. 15.
Art. 15. Os entes federativos devem atuar em caráter supletivo nas ações administrativas de licenciamento e na autorização ambiental, nas seguintes hipóteses:
I – inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Estado ou no Distrito Federal, a União deve desempenhar as ações administrativas estaduais ou distritais até a sua criação;
II – inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Município, o Estado deve desempenhar as ações administrativas municipais até a sua criação; e
III – inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Estado e no Município, a União deve desempenhar as ações administrativas até a sua criação em um daqueles entes federativos.
(LC nº 140/2011)
Art. 16 – O não cumprimento dos prazos estipulados nos artigos 14 e 15, respectivamente, sujeitará o licenciamento à ação do órgão que detenha competência para atuar supletivamente e o empreendedor ao arquivamento de seu pedido de licença.
(Resolução CONAMA nº 237/1997)
Forçoso destacar que o Tribunal de Justiça de Goiás, ao apreciar o caso de implantação de torres de telecomunicação por parte da ANATEL, que seria de competência de órgão licenciador municipal, mas não foi por ausência de tal ente no município, entendeu ser competência do Estado desempenhar as ações municipais administrativas a respeito da implantação do empreendimento, ipsis litteris:
Apelação Cível. Embargos à execução fiscal. Multa ambiental. I. implantação de torres de telecomunicação. Regulamentação. Licenciamento ambiental. A implantação das torres de telecomunicações no país é regulamentada pela Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL), órgão regulador criado por meio da Lei Federal n.º 9.472/1997. Lado outro, o licenciamento ambiental é necessário para preservar o meio ambiente dos impactos gerados pela instalação dos sítios de telecomunicações, compostos das torres e outros artefatos tecnológicos, como antenas, geradores, bancos de baterias, transmissores, etc. II. Atividade de impacto ambiental local. Competência comum - art. 23, VI, da CF/88. Licenciamento ambiental. Atuação supletiva - LC n.º 140/2011. Em se tratando de atividade de impacto ambiental local, a competência para o licenciamento desses empreendimentos é do órgão ambiental municipal, consoante estatuído no art. 6º, da Resolução nº 237/97. Todavia, inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Município, o Estado deve desempenhar as ações administrativas municipais até a sua criação, conforme previsto no artigo 15, II, da LC 140/2011. III. Exigência de licenciamento ambiental para a instalação de Estação Rádio Base (ERB). A Resolução nº 237/97, do Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA, estabelece, em seu artigo 2º, que a construção e instalação de empreendimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, no caso as Estações Rádio Base (ERB), dependerão de prévio licenciamento do órgão ambiental competente, sem prejuízo de outras licenças legalmente exigíveis. IV. Manutenção da multa fixada no Auto de Infração. Observância da lei de regência. O Auto de Infração, contendo as exigências constantes no artigo 70 da Lei n. 9.605/1998, detém a presunção de legitimidade e veracidade, somente derruída com a apresentação de argumentos verossímeis. Assim, não merece corrigenda a multa fixada pelo Estado de Goiás, ora apelado, porquanto observados os princípios da legalidade, razoabilidade e proporcionalidade. V. Honorários advocatícios recursais. Por força do disposto no art. 85, § 11º, do Código de Processo Civil, na fase recursal, majoram-se os honorários advocatícios fixados na sentença. Apelação cível conhecida mas desprovida.
(TJ-GO - Apelação (CPC): 04848866420188090051, Relator: CARLOS ALBERTO FRANÇA, Data de Julgamento: 07/10/2019, 2ª Câmara Cível, Data de Publicação: DJ de 07/10/2019)
Cabe destacar também que ficou depreendido no artigo 14, § 3º, da LC nº 140/2011, que o não cumprimento dos prazos para análise dos requerimentos de licença não importa em licenciamento tácito, nem autoriza a prática de ato que dela dependa ou decorra.
III.II – DA VALIDADE E REVISÃO DAS LICENÇAS AMBIENTAIS
Ainda sobre a Resolução nº 237 CONAMA, vale ressaltar que, em seu artigo 18, I, II e III, há a estipulação de prazos de validade para os 03 tipos de licenciamento ambiental, vejamos:
Art. 18 – O órgão ambiental competente estabelecerá os prazos de validade de cada tipo de licença, especificando-os no respectivo documento, levando em consideração os seguintes aspectos:
I – O prazo de validade da Licença Prévia (LP) deverá ser, no mínimo, o estabelecido pelo cronograma de elaboração dos planos, programas e projetos relativos ao empreendimento ou atividade, não podendo ser superior a 5 (cinco) anos.
II – O prazo de validade da Licença de Instalação (LI) deverá ser, no mínimo, o estabelecido pelo cronograma de instalação do empreendimento ou atividade, não podendo ser superior a 6 (seis) anos.
III – O prazo de validade da Licença de Operação (LO) deverá considerar os planos de controle ambiental e será de, no mínimo, 4 (quatro) anos e, no máximo, 10 (dez) anos.
(Resolução CONAMA nº 237/1997)
Vale frisar também que as licenças prévia e de instalação após cumprirem seus requisitos, não precisam ser renovadas, já as licenças de operação precisam ser renovadas periodicamente, enquanto a atividade permanecer em operação, devendo o requerimento de renovação ser realizado com antecedência mínima de 120 dias antes do prazo de validade, consoante dispõe artigo 14, § 4º, da LC nº 140/2011:
Art. 14. Os órgãos licenciadores devem observar os prazos estabelecidos para tramitação dos processos de licenciamento.
(…)
§ 4o A renovação de licenças ambientais deve ser requerida com antecedência mínima de 120 (cento e vinte) dias da expiração de seu prazo de validade, fixado na respectiva licença, ficando este automaticamente prorrogado até a manifestação definitiva do órgão ambiental competente.
III.IV – DA AUSÊNCIA DE LICENÇAS AMBIENTAIS
Caso haja a instalação, ampliação ou operação de empreendimentos sem as respectivas licenças ambientais exigíveis, os proprietários sofrerão sanções penais, cíveis e administrativas, de acordo com o que dispõem os artigos 60 da Lei nº 9.605/98, 66 do Decreto Federal nº 6.514/2008 e 14, § 1º, da Lei nº 6.938/81, in verbis:
Art. 60. Construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar, em qualquer parte do território nacional, estabelecimentos, obras ou serviços potencialmente poluidores, sem licença ou autorização dos órgãos ambientais competentes, ou contrariando as normas legais e regulamentares pertinentes:
Pena - detenção, de um a seis meses, ou multa, ou ambas as penas cumulativamente.
(Lei nº 9.605/98)
Art. 66. Construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar estabelecimentos, atividades, obras ou serviços utilizadores de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores, sem licença ou autorização dos órgãos ambientais competentes, em desacordo com a licença obtida ou contrariando as normas legais e regulamentos pertinentes:
Multa de R$ 500,00 (quinhentos reais) a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais).
Parágrafo único. Incorre nas mesmas multas quem:
I – constrói, reforma, amplia, instala ou faz funcionar estabelecimento, obra ou serviço sujeito a licenciamento ambiental localizado em unidade de conservação ou em sua zona de amortecimento, ou em áreas de proteção de mananciais legalmente estabelecidas, sem anuência do respectivo órgão gestor; e
II – deixa de atender a condicionantes estabelecidas na licença ambiental.
(Decreto Federal nº 6.514/2008)
Art 14 – Sem prejuízo das penalidades definidas pela legislação federal, estadual e municipal, o não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção dos inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidade ambiental sujeitará os transgressores:
(…)
§ 2º – No caso de omissão da autoridade estadual ou municipal, caberá ao Secretário do Meio Ambiente a aplicação das penalidades pecuniárias previstas neste artigo.
(Lei nº 6.938/81)
Além de tais sanções, há a possibilidade de imposição de outras sanções com finalidade de prevenir ou interromper possíveis danos ao meio ambiente, como o embargo da obra, suspensão da atividade e demolição de construção irregular.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:
(FIORILLO, Celso Antonio Pachêco. Curso de direito ambiental brasileiro. 4 ed. São Paulo: Saraiva, 2003)
(RODRIGUES, Marcelo Abelha, Direito ambiental esquematizado. 2 ed. São Paulo: Saraiva, 2015)
https://www.icmbio.gov.br/cecav/images/download/CONAMA%20237_191297.pdf
https://www.jusbrasil.com.br/
http://www.planalto.gov.br
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